【地方議員の目線】「外国人の生活保護」の実態と、最高裁判決を受けての自治体（判決全文掲載）

平成２４年（行ヒ）第４５号

　　　　　判決

　　　　当事者の表示　　　別紙当事者目録記載のとおり

上記当事者間の福岡高等裁判所平成２２年（行コ）第３８号生活保護開始決定義務付け等請求事件について、同裁判所が平成２３年１１月１５日に言い渡した判決に対し、上告人から上告があった。よって、当裁判所は、次のとおり判決する。

　　　　　主文

　　　原判決中上告人敗訴部分を破棄する。 前項の部分につき、被上告人の控訴を棄却する。 控訴費用及び上告費用は被上告人の負担とする。

理由

上告代理人青野洋士ほかの上告受理申立て理由（ただし、排除された部分を除く。）について

１　本件は、永住者の在留資格を有する外国人である被上告人が、生活保護法に基づく生活保護の申請をしたところ、大分市福祉事務所長から同申請を違法に却下する処分を受けたとして、上告人を相手に、その取消し等を求める事案である。

２　原審の適法に確定した事実関係等の概要は、次のとおりである。

（１）被上告人の状況等 ア　被上告人は、永住者の在留資格を有する外国人である。 被上告人は、同じく永住者の在留資格を有する外国人である夫とともに料理店を営んで生活をしていたが、昭和５３年頃に夫が体調を崩した後は、夫が所有する建物と夫の亡父が所有していた駐車場の賃料収入等で生活していた。 被上告人は、平成１６年９月頃から夫が認知症により入院し、同１８年４月頃以降、被上告人宅で夫の弟と生活を共にするようになり、その後、夫の弟に預金通帳や届出印を取り上げられるなどされ、生活費の支弁に支障を来すようになった。

　イ　被上告人は、平成２０年１２月１５日、大分市福祉事務所長に対し、生活保護の申請をしたが、同福祉事務所長は、被上告人及びその夫名義の預金の残高が相当額あるとの理由で、同月２２日付けで同申請を却下する処分（以下「本件却下処分」という。）をした。

　なお、被上告人については、平成２３年１０月２６日、上記申請の後にされた別途の申請に基づいて生活保護の措置が開始された。

（２）外国人に対する生活保護の措置 ア　旧生活保護法（昭和２５年法律第１４４号による廃止前のもの）は、１条において、「この法律は、生活の保護を要する状態にある者の生活を、国が差別的又は優先的な取扱をなすことなく平等に保護して、社会の福祉を増進することを目的とする。」と規定していた。

　現行の生活保護法は、１条において、「この法律は、日本国憲法第２５条に規定する理念に基づき、国が生活に困窮するすべての国民に対し、その困窮の程度に応じ、必要な保護を行い、その最低限度の生活を保障するとともに、その自立を助長することを目的とする。」と規定し、２条において、「すべて国民は、この法律の定める要件を満たす限り、この法律による保護（以下「保護」という。）を、無差別平等に受けることができる。」と規定している。

　イ　昭和２９年５月８日、厚生省において、各都道府県知事に宛てて「生活に困窮する外国人に対する生活保護の措置について」と題する通知（昭和２９年社発第３８２号厚生省社会局長通知。以下「本件通知」という。）が発出され、以後、本件通知に基づいて外国人に対する生活保護の措置が行われている。 本件通知は、外国人は生活保護法の適用対象とはならないとしつつ、当分の間、生活に困窮する外国人に対しては日本国民に対する生活保護の決定実施の取扱いに準じて必要と認める保護を行うものとし、その手続については、当該外国人が要保護状態にあると認められる場合の保護実施機関から都道府県知事への報告、当該外国人がその属する国の代表部等から必要な保護等を受けることができないことの都道府県知事による確認等を除けば、日本国民と同様の手続によるものとしている。 平成２年１０月、厚生省において、本件通知に基づく生活保護の対象となる外国人の範囲について、本来最低生活保障と自立助長を趣旨とする生活保護が予定する対象者は自立可能な者でなければならないという見地からは外国人のうち永住的外国人のみが生活保護の措置の対象となるべきであるとして、出入国管理及び難民認定法別表第２記載の外国人（以下「永住的外国人」という。）に限定する旨の取扱いの方針が示された。

（３）難民条約等への加入の経緯 ア　昭和５６年３月、難民の地位に関する条約（昭和５６年条約第２１号。以下「難民条約」という。）及び難民の地位に関する議定書（昭和５７年条約第１号。以下、難民条約と併せて「難民条約等」という。）に我が国が留保を付することなく加入する旨の閣議決定がされたが、難民条約２３条が「締約国は、合法的にその領域内に滞在する難民に対し、公的扶助及び公的援助に関し、自国民に与える待遇と同一の待遇を与える。」と定めていたことから、生活保護法のほか国民年金法や児童扶養手当法等に規定されていた国籍要件（社会保障の給付に係る法令の定める要件のうちその適用の対象につき「国民」又は「日本国民」と定めるものをいう。以下同じ。）の改正の要否が問題となり、「難民の地位に関する条約等への加入に伴う出入国管理令その他関係法律の整備に関する法律」等により、国民年金法や児童扶養手当法等については国籍要件を撤廃する旨の改正がされたものの、生活保護法については同様の改正はされなかった。 イ　難民条約等への加入に際して条約及び関連法案に関する審査のために設置された衆議院法務委員会、同外務委員会及び同社会労働委員会の連合審査会において、昭和５６年５月、政府委員は、生活保護に係る制度の発足以来、外国人についても実質的に自国民と同じ取扱いで生活保護の措置を実施し、予算上も自国民と同様の待遇をしているので、生活保護法の国籍要件を撤廃しなくても難民条約等への加入には支障がない旨の答弁をした。

３　原審は，要旨次のとおり判断して，被上告人の本件却下処分の取消しを求める請求を認容した（なお，原判決中上記請求に係る部分以外の部分は、不服申立てがされておらず，当審の審理の対象とされていない。）。

　前記2(2)及び(3)の経緯によれば、難民条約等への加入及びこれに伴う国会審議を契機として，国が外国人に対する生活保護について一定の範囲で法的義務を負い，一定の範囲の外国人に対し日本国民に準じた生活保護法上の待遇を与えることを立法府と行政府が是認したものということができ，一定の範囲の外国人において上記待遇を受ける地位が法的に保護されることになったものである。また，生活保護の対象となる外国人の範囲を永住的外国人に限定したことは，これが生活保護法の制度趣旨を理由としていることからすれば，外国人に対する同法の準用を前提としたものとみるのが相当である。よって，一定の範囲の外国人も生活保護法の準用による法的保護の対象になるものと解するのが相当であり，永住的外国人である被上告人はその対象となるものというべきである。

４　しかしながら，原審の上記判断は是認することができない。その理由は，次のとおりである。

　（１）前記２（２）アのとおり，旧生活保護法は，その適用の対象につき「国民」であるか否かを区別していなかったのに対し，現行の生活保護法は，1条及び2条において，その適用の対象につき「国民」と定めたものであり，このように同法の適用の対象につき定めた上記各条にいう「国民」とは日本国民を意味するものであって，外国人はこれに含まれないものと解される。 そして，現行の生活保護法が制定された後，現在に至るまでの間，同法の適用を受ける者の範囲を一定の範囲の外国人に拡大するような法改正は行われておらず，同法上の保護に関する規定を一定の範囲の外国人に準用する旨の法令も存在しない。 したがって，生活保護法を始めとする現行法令上，生活保護法が一定の範囲の外国人に適用され又は準用されると解すべき根拠は見当たらない。

　（２）また、本件通知は行政庁の通達であり，それに基づく行政措置として一定範囲の外国人に対して生活保護が事実上実施されてきたとしても、そのことによって，生活保護法1条及び2条の規定の改正等の立法措置を経ることなく，生活保護法が一定の範囲の外国人に適用され又は準用されるものとなると解する余地はなく，前記2(3)の我が国が難民条約等に加入した際の経緯を勘案しても，本件通知を根拠として外国人が同法に基づく保護の対象となり得るものとは解されない。なお，本件通知は，その文言上も，生活に困窮する外国人に対し，生活保護法が適用されずその法律上の保護の対象とならないことを前提に，それとは別に事実上の保護を行う行政措置として，当分の間，日本国民に対する同法に基づく保護の決定実施と同様の手続きにより必要と認める保護を行うことを定めたものであることは明らかである。

　（３）以上によれば、外国人は、行政庁の通達等に基づく行政措置により事実上の保護の対象となり得るにとどまり、生活保護法に基づく保護の対象となるものではなく、同法に基づく受給権を有しないものというべきである。 そうすると、本件却下処分は、生活保護法に基づく受給権を有しない者による申請を却下するものであって、適法である。

５　以上と異なる原審の上記判断には、判決に影響を及ぼすことが明らかな法令の違反がある。論旨は上記の趣旨をいうものとして理由があり、原判決中上告人敗訴部分は破棄を免れない。そして、以上と同旨の見解に立って、被上告人の本件却下処分の取り消しを求める請求は理由がないとしてこれを棄却した第１審判決は是認することができるから、上記部分に関する被上告人の控訴を棄却すべきである。なお、原判決中上記請求に係る部分以外の部分（被上告人敗訴部分）は、不服申立てがされておらず、当審の審理の対象とされていない。

よって、裁判官全員一致の意見で、主文のとおり判決する。

最高裁判所第二小法廷 裁判長裁判官　千葉勝美 裁判官　小貫芳信 裁判官　鬼丸かおる 裁判官　山本庸幸

引用元：荻上チキ　Session22　見る→わかる→動かす
「永住外国人生活保護訴訟 最高裁判決」判決文（全文掲載）より。

＜法定受託事務について＞
これは国より依頼されて自治体が行う事務一般である。
国保もそうだし、多くの制度がそうである。
「法に基づき」仕事を自治体はしている。

＜行政の裏側＞
しかしながら法とは憲法さながら、細部は書かれていない。
状況の変化などにより、微修正が入る。
これが通達である。
当然「法＞通達」であるが、通達を破りまくれば助成金のカット等によるペナルティも想定され、自治体の業務（法定受託事務）は、通達に大きく縛られる。
「法がこうだから」では簡単には語れぬ側面がある。
通達に自治体が縛られることは、業務フロー上、実は仕方ないのだ。
（内情を把握しつつも、問答無用で、「そんなの関係ない！」と攻めたてたわけだが。）

＜執行権について＞
市長・町長・村長・区長。
これらをして首長と呼ぶが、議会においては「執行権者」と呼ぶ。
これは予算執行を指すのだが、議会は執行権をもたない。
提案はできなくもないが、議会の主たる仕事ではない。

＜議会の仕事とは何か＞
議会とは、執行部が提示してきた議案を精査・承認する機関である。
おかしな使い方はないかチェックし、事業について改善の余地がないかを検討、提案する。
また「これは絶対ダメ」となれば否決することもできる。
この拒否権こそが議会の最も強い権限になるだろう。

＜二元代表制と憲政＞
執行権者は、実質独裁である。
市長選が重要と言われる理由だ。
専決処分を行えば、議会の議決を経ずとも自治体を動かすこともできる。（やりすぎは批判の対象となる。）執行部は、予算を立案し、様々な事業を行う。
「税金を使う」ということだ。勝手に使い放題では独裁である。

憲政はこれを許していない。
そこで予算を通すにあたり「市民全員に」「これでよろしいでしょうか。」とお伺いをたてる。
しかし全員に聞くのは大変だ。
その代わりに議会がある。

議員それぞれが民意を付託を得て、議場に入る。
これらすべての議員で構成される議会とは「市民全員に、この予算でどうでしょう？」とお伺いをたてる場なのだ。
この執行部と議会で成り立つ方式を「二元代表制」と呼ぶ。

＜執行部という強力な独裁状態＞
独裁ではないため、独裁独裁と書くのはどうかと思うが、有権者向けにはわかりやすい言葉だと思うので、そう書く。人事権の全てから何からを首長・執行権者が負う。
議員は、まるで銀のエンゼルマークだ。
過半数を得ねば、これに対抗することは難しい。

よって、執行部は相当に強気に出てくる。
それだけの権限を持っているためだ。

（余談になるが、現市長が候補であった時代から全力で支援していたため、私自身は執行部よりの議員である。意外かも知れないがいわゆる与党議員である。
なぜ意外と書いたかと言えば、与党議員が全開で執行部を責め立てることも、実は珍しい構図のため。
ある程度のカツは入れるが（それが議員の仕事のため）逃がすとこは逃がす。
鬼ごっこの鬼と思ってもらってもいい。
ただ、（私は）強力すぎる、とも思う。
さじ加減が難しい。
最後は条件闘争で折り合いをつけ、実質面を動かしていく。）

＜行政・執行部というピラミッド＞
執行部とは、とても強力だと書いた。
しかし弱点もある。
国・県・地方というピラミッドの構成なのだ。
「予算の執行」と書いたが、その予算の内訳は「自治体の独自予算は３割」程度しかない。（３割自治で検索して欲しい。）
残りは国・県の支出金なのである。
よって、執行部は議会には強いが、国・県の方針に強く左右される。

＜小坪慎也のやり方＞
これは執行部が恐れる、執行権者と対抗する戦闘手法。
頭に来たら議員会館経由で省庁に乗り込む。
県を動かし、「上から落とす。」のである。
いよいよの時は、どうにかしてやろう、と。
（ただ、常に執行部の面子を叩き潰すわけでもない。あくまで伝家の宝刀だ。特に現市長については、いまのところやり合うつもりはない。）

よって、保守活動で身に着けた人脈・コネクションというのは、市政運営においても強力な私の武器でもある。

また、執行部を停めるだけの力ではない。
３割自治であれば、残り７割のウェイトは大きい。
共に仕事を行い、地方行政を円滑に運営する一助としたい。
外交力と、知己を多く持つことも議員の武器だと考えている。

特に、国・県・地方（近隣）を飛び回れる能力とフットワークは大きな武器だ。
また、他府県にも知己を持つこと、異なる県の国会議員とパイプを持っていることもアドバンテージだと考えている。
県議は、地元県内の国政のルートが主であるため、異なるラインを持てれば相互にメリットがあるのだ。

単純に保守活動を行っているわけではない。
あくまで市政を重視し、バランス感覚をもって政治に向き合っていきたい。

だって、私は「行橋市民」に養われている行橋市議だもの。
誇りをもって、なりたくて、なりたくて、行橋市議になったんだもの。
国会議員でもなく、県会議員でもなく、我が故郷の名を冠した議員になりたかったんだ。

お誘いを頂いたこともある。
結構やんごとないとこから。

だけど断った。
望んで、なりたくて行橋市議になったんだ。
ここが俺のゴールだ。
地方議員であることに、誇りを持ってるんだよ。
だから国政なんて出ない。ここにいたくて、ここにいる。
変な人が国政にいっても困るから、国政選挙も全力応援。
（理由：行橋にいたいから。）
県もどうでもいい。誰か頑張って。
（県議選も頑張るが、理由は行橋が大好きなため。）
俺は行橋をやる。

これは外国人の生活保護が取得しやすい実態について問うている。
原因は、通称：２９条調査。
これは、所得等の調査なのだが、日本人には行われているが、外国人には行われていない実態がある。
大使館等に問い合わせ、本国に実施するよりないのだが、「日本国の法」である生活保護法は、海外には適用されない。
そのため「調査権がない」という、なんとも言われてもみれば当然の問題が生じているわけだ。

「在日に甘い！」とか、「外国人に自治体が蝕まれている！！」と叫んでも仕方ないのだ。
実態は、結構シンプル。日本の法律で、諸外国に「おたくの国民の資産調査させて」と問うことができないため。

これに対し、市川市で執行部の判断が下されている。
とりあえず大使館経由などで教えてもらえないか、問い合わせてみよう、と。

この事例に触れつつ、「外国人が取得しやすい実態」について執行部を追及しているのだ。

生活保護法　第４章　保護の機関及び実施
（資料の提供等）
第29条　保護の実施機関及び福祉事務所長は、保護の決定若しくは実施又は第77条若しくは第78条の規定の施行のために必要があると認めるときは、次の各号に掲げる者の当該各号に定める事項につき、官公署、日本年金機構若しくは国民年金法（昭和34年法律第141号）第３条第２項に規定する共済組合等（次項において「共済組合等」という。）に対し、必要な書類の閲覧若しくは資料の提供を求め、又は銀行、信託会社、次の各号に掲げる者の雇主その他の関係人に、報告を求めることができる。
一　要保護者又は被保護者であつた者　氏名及び住所又は居所、資産及び収入の状況、健康状態、他の保護の実施機関における保護の決定及び実施の状況その他政令で定める事項（被保護者であつた者にあつては、氏名及び住所又は居所、健康状態並びに他の保護の実施機関における保護の決定及び実施の状況を除き、保護を受けていた期間における事項に限る。）
二　前号に掲げる者の扶養義務者　氏名及び住所又は居所、資産及び収入の状況その他政令で定める事項（被保護者であつた者の扶養義務者にあつては、氏名及び住所又は居所を除き、当該被保護者であつた者が保護を受けていた期間における事項に限る。）
《改正》平25法104
２　別表第１の上欄に掲げる官公署の長、日本年金機構又は共済組合等は、それぞれ同表の下欄に掲げる情報につき、保護の実施機関又は福祉事務所長から前項の規定による求めがあつたときは、速やかに、当該情報を記載し、若しくは記録した書類を閲覧させ、又は資料の提供を行うものとする。

「行政の国・県・地方」というピラミッドのみで世界はまわっているわけではない。
三権と言われるように、大きな３つのピラミッドが相互を監視しているのである。
その、別のピラミッドの最高峰より判断がくだされたことを宣言。

ポイントは以下。
＞判断の主体として名指しされた格好の地方自治体

この判決は、自治体に大きく影響すると論じている。
私の、この観点は強く覚えておいて欲しい。
大きな武器になると考えている。
（主張の論拠は後述する。）

もしも「NO」と言えるなら述べてみよ、と問うた。
つまり最高裁判決は「自治体の行政にはまったく関係ない。」と言えるのか、と。

これは「（最高裁判決に対して）地方自治体が初の判断を下した。」ことと同義になるため、絶対にNOと言えない。

言ったら記者に電話する。
「自治体が判決に対し、判断を下しましたよ。」って。
ニュースになってしまうし、そんなことをしたら私は住民監査請求を起こしたり、監査委員会に通報してみたり、行政評価局に駆け込むだろう。
（・・・と事前に再三言っている。）

「NO！」と言えない以上、のちの答弁が縛られていく。
こうやって執行部を縛り付けながら、責める。

「自治体に影響した」と同意した場合は（同意せざるを得ないよう追い込んでいるわけだが）、施策についても答弁する必要が出てくる、と二者択一を迫る。
「影響しない」と答弁できない状態に追い込んでいることが、ここで生きてくる。

では、「自治体の責任であり、判断の認めるのか。」と。
そうであれば、判決を受けての施策、改善処置が必要ですよね？という論法。

原審に対し、最高裁はNOと言っている。
よって、判決の「法令に違反」とは、原審（高裁の判断）にかかるのだが、原審とは「外国人も日本人同等に申請できる。」というものであった。

ここで法定受託事務である。
法に基づき、通達を援用している自治体にとって、「そのままでいい」と述べた高裁が、最高裁に明確に否定された。
私はそのように解釈している。
独自解釈だが、多くが同意して頂けるだろう。

言い換えれば、「立法府である国」はちゃんと法律を作ってる、
その法を地方自治体がちゃんと守れてない、と述べていることに「とれる」。

「とれる」と書いたが、実はそんなことは書いてはいない。
ただ、国は責任を回避可能なのだ。
「うちはちゃんと仕事をしている。」「生活保護法は、国が作って、憲法と齟齬がない。」と言い張る「はず」だ。
なぜなら回避できるなら回避するのが国だからである。
（ようは、そんなもの、なのである。これはどの地方議員に聞いても「うんうん」というような内容。）

であれば、話を進めていけば
「勝手に認めてるのは自治体でしょ？」と斬って捨てられるのは目に見えてますよね？というニュアンスで、執行部を攻めているのだ。

前述の内容を、じっくりと攻めていく。
関連法規・条令・いままでの経過・通達の限りを尽くして執行部は答弁してくる。
それらはネットに転がっている程度のものではない。

生活保護を出す窓口として、辞書より太い資料がある。
はっきり言うが、ネットの知識ではどうにもならない。
本物はもっと重たい（物理的に）のである。
頭にぶつけたら鈍器になるぐらいでかい。

では、議員が負けるのか。
執行部には残念な話だが、「私も持ってる」し、「読んでる」のである。
ただ、結構、高かった。
ちょっと何年か落ちのしかないけどね。
（給料は、結構安い。）

よって、ばっさりと斬り捨てていく。
まるで悪魔のようである。